BÜROKRASİ

 

Bürokrasi terimi ilk olarak 1745 yılında Vin-cent de Gournay tarafından, büroların kamu yönetiminde artan egemenliğini tanımlamak için kullanılmıştır. Bürokrasi, latince "burrus" ve "kratic" kelimelerinden oluşmuştur. Kın-tie/kratos üstünlük, hakimiyet anlamında olup bürokrasi ofisin, büronun veya makamın üstünlüğünü ifade etmek üzere kullanılmıştır. Nasıl eski Yunanistan'da "demos" halk, "de­mokrasi" iktidarın halkta olduğu siyasî yapıyı anlatıyorsa, "bürokrasi" de bürolarda çalışan­ların (bürokratların) iktidara sahip olduğu ve­ya en azından siyasal hayatta Önemli rol oyna­dıkları bir yönetim biçimini anlatmaktadır.

Bürokrasi olgusunun da bu denli önem ka­zanması yeni burjuvazi ve ulus devletin ortaya çıkması ile yakından ilgilidir. Batı Avrupa'da yeni oluşan burjuvazi, feodal yapıyı yıkarak da­ha geniş bir alanda ticarî faaliyette bulunmak İstiyordu. Böylece kilise, senyörlerve kral ara­sında bölünmüş otorite alanlarının tek bir merkez hiyerarşisinde bütünleşmesi, merkeze bağlı bir bürokratlar sınıfını gerektiriyor veya burjuvazinin isteklerine uygun merkezî yapı, bürokrasi sayesinde mümkün olabiliyordu. Bölünmüş toplumsal yapı, gelişen burjuvazi­nin ticarî faaliyet ve ihtiyaçlarına cevap vere­miyordu. Gelişen burjuvazi ile birlikte eski otorite sahipleri olan senyörlerve kilise gittik­çe güç kaybederek dirençleri kırıldı. Bu geliş­me sürecinde burjuvazinin isteğine uygun güç­lü krallıklar ortaya çıktı. Geniş bir coğrafî alanda rakipsiz otoritelerini kuran krallar emirlerini yerine getirecek olan güvenilir bü­rokratik yapılr kurmaya başladılar. Ortaya çı­kan en önemli bürokratik kurum ulusal savun­ma ve iç düzenin sağlayıcısı olarak ordu kuru­mu olmuştur. Ulusal devlet bu sürekli ordula­rı ayakta tutmak ve bazı kamu hizmetlerini gerçekleştirmek için sürekli bir gelir kaynağı­na ihtiyaç duymuş, vergi sisteminde bir takım reformlara girişmiştir. Bu da meslekî bilgileri yüksek devlet personeli yetiştirilmesi ve güve­nilir örgütler kurulmasını gerektirmiştir. Geli­şen iç ve dış ticaret, aynî ekonomiden para ekonomisine geçiş sonucu rasyonel hukuk ku­ralları ihtiyacı doğmuş. Roma hukuku Avru­pa'da önem kazanmış ve akademik eğitim gör­müş hukukçular bürokraside önemli yer tut­maya başlamıştır. Ayrıca aristokrat soylu sını­fın siyasal iktidarı tekrar ele geçirme çabaları kralları kendilerine bağlı bir memurlar grubu oluşturmaya zorlamıştır. Böylece İdarî görev­leri yürütebilmek amacıyla giderek artan sayı­da memur görev almıştır. Ortaya çıkan me­mur görevliler ordusu, demokratikleşmenin gelişmesiyle krala bağlılıktan ulus adına vazi­fe görmeye başlamış, teknolojik ve toplumsal değişmeyle birlikte bu görevliler için iş bölü­mü ve uzmanlaşma önem kazanmıştır.

Bugün bürokrasi kelimesi değişik anlamlar­da kullanılmaktadır. Bu kullanımlara baktığı­mızda kelimenin, biri nesnel ve tanımlayıcı, di­ğeri duygusal ve kötüleyici olmak üzere iki an­lamda kullanıldığını görmekteyiz. Nesnel an­lamda kavram, bir örgütün programlarını ger­çekleştirmek İçin kullandığı insan gücü, bina­lar, yöntem ve otorite sistemini belirtmek için kullanılırken, duygusal anlamda işlerin uzama­sı, yetkisini kötüye kullanan, kendi çıkarını ön planda tutan asalak bir toplumsal sınıf, kırtasi­yecilik, sorumlu tukyüklenmcklen kaçınma an­lamında kullanılmaktadır. 1798'de yayımla­nan Fransız Akademisi Sözlüğü, 1813 tarihli Alınan Yabancı Terimler sözlüğü, Meydan Lcı-mttsse Ansiklopedisi bu kelimeyi olumsuz an­lamda kullanmışlardır. Kelime, anlam olarak,    1- İşlerin yürütülmesinde idarenin gücü ya da etkisi, 

 2- Memurlar/bürokratlar   topluluğu,

3- Devlet örgütüne ya da herhangi bir idarî Ör­güte bağlı üyelerin gücü anlamlarını ihtiva et­mektedir.

Bugün kelime sosyal bilimlerde "hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan ge­nel kurallara ve işleyiş ilkelerine göre çalışan profesyonel görevliler grubu" olarak kabul edilmekte ve günlük kullanımlarda görülen olumsuz anlamı taşımamaktadır. Yukarıda be­lirtilen olumsuz özellikler ortaya çıktığında da bürokrasinin işleyiş özelliği olarak ele alınıp incelenmektedir.

Bürokrasinin farklı işlevleri üzerinde de du­rulabilir. Bürokrasinin sosyal bütünleştirme iş­levi, üzerinde durulan İlk yönü olmuştur. Uzak habercisi olarak Platon'u gördüğümüz bu yön, toplumu bir filozoflar grubunun yönel­mesi ve mülkiyet sahibi olmayan bir görevliler sınıfının varlığı, bu ideal düzen ve istikrar ça­balarının ilk işareti olarak görülmektedir. Ba­tı Avrupa'daki tarihsel gelişmeyi yakından iz­leyen Hegel, bürokrasinin toplumu bütünleşti­rici fonksiyonu üzerinde düşünerek, toplum­sal denge ve ulusal bütünleşmenin sağlanma­sında bürokrasiye önemli roller yüklemiştir. Hegel'c göre bürokrasi, sivil toplumun, ayni ti­carî sınıfın gözetemediği genel çıkarları göze­tecek; yeni rekabetçi ticarî sınıfa, yani sivil top­luma karşı rasyonelliğin temsilcisi olacak ve toplumsal çatışmayı önleyecektir. Wittfogel de Oıiental Despotizm adlı çalışmasında bü­rokrasinin bu bütünleştirme fonksiyonu üze­rinde durmuş, Doğu toplumlarında mutlak ik­tidarın güçlü bir bürokrasi sayesinde kuruldu­ğunu, toplumsal düzen ve dengenin bu sayede sağlandığını belirtmiştir. Aynı doğrultuda Şe­rif Mardin, Eski Roma, Bizans, Sasani ve Os­manlı toplumlarının sosyal plüraliznıi çözme­de "devlet" örgütünü ortaya çıkararak başarı sağladıklarını belirtmiştir. Burada devlet deni­len Örgüt, bizim bürokrasi dediğimi/, olguyla çakışmakta ve merkeze bağlı görevlileri ifade etmektedir. Bugün bürokrasi az gelişmiş ülke­lerde yeni ulus yaratma ve sosyal plüralizmlerİ Çözme görevlerini önemli ölçüde yerine getir­mektedir. Faşist, Nasyonal Sosyalist ve hatta Sosyalist ülkelerin, bürokrasinin bütünleştirmc Fonksiyonundan önemli ölçüde yararlandı­ğı söylenebilir.

Bürokrasiye Hegcl'in tam karşı kutbunda olumsuz tavır Marks'tan gelmiştir. Marks bü­rokrasiyi evrensel bir sınıf olarak görmemek­te, sosyal yapıyla birlikte ele almaktadır. He-gel'in ideal yaklaşımı Marks'ta tersine dön­müştür. Marks bürokrasinin toplumda denge sağlamaktan ziyade hakim sınıfın baskı aracı olduğunu belirtmiştir. Bürokrasi toplumda or­ganik bir yere sahip değildir. Üretim ilişkileri­nin bir sonucudur. Sınıflaşmanın kalktığı bir toplumda bürokrasi de kalkacaktır. Marks bü­rokrasinin muhteva yerine biçimi koyacağına da İşareı etmiştir.

Bürokrasiyi Özerk bir alan ve sistematik ola­rak ilk İnceleyen Max Webcr olmuştur. We-ber bürokrasi olgusunu bir Örgüt sorunu ola­rak ele almıştır. Bürokrasinin incelenmesi, an­laşılması ve sınıflandırılmasının örgüt içinde­ki:   1-İş bölümü,

 2- Otoritenin yapısı ve daya­nağı,

 3- Her görevlinin konumu ve rolü,

 4- Gö­revliler arasındaki ilişkileri düzenleyen kural­ların niteliği aracılığıyla sağlanabileceğini be­lirtmiştir.

Weber üç otorite tipi çizmiştir. Bunlar İdeal tipler olup, otoritenin araçsal olarak kavram-laştırılmasıdır. Bu otorite tiplerine tekabül eden yönetim tipleri vardır. VVeber'in asıl üze­rinde durduğu modern gelişmeye en uygun bü­rokrasi tipinin yasal-rasyoncl bürokrasi oldu­ğudur. Bu bürokrasinin temel özellikleri ise şunlardır.

  1- İşbölümü ve uzmanlaşma kaçınıl­mazdır

. 2- Yönelim kurallarının konuş biçimi­nin yasal-rasyoncl olduğuna olan inanç, otor-teyi meşru kılar.

  3-Hiyerarşİk kademe akılcı ve kişisel olmayan İlkelere göre düzenlenir.

  4- Memurlar İşe alınırken liyakat esasına göre alınır ve kullandıı araçlar kendine değil, göre­ve tahsis edilmiştir. Bürokrasinin temel işlevi hizmet ifa etmek olduğundan siyasal iktidar değişse bile hizmetler aynı şekilde sürdürüle­cektir. Weber çağdaş sanayi toplumunun ge­rektirdiği ihtiyaçlara ancak bu şekilde iyi dü­zenlenmiş, uzmanlaşmış bir bürokrasinin ce­vap verebileceği kanaatindedir. Bu şekilde ör­gütlenmenin sanayi toplumunun bir gereği ol-

duğunu, sadece devletin değil büyük sanayi şir­ketlerinin de bu şekilde örgütlenmesinin kaçı­nılmaz olduğunu belirtmiştir. Weber bu ya-sal-rasyonel bürokrasiyle ilgili bazı olumsuz gelişmelere de dikkat çekmiştir. İlk olarak tüm toplumun bürokrat [aşabileceği tehlikesi­ne dikkat çekmiştir. Bu, ilişkileri de İçine alan rasyonel mekanik bir dünya hayalı tehlikesi­dir. Weber statünün iş görmeden daha Öne ge­çebileceği ve bürokratların kamu çıkarını de-ğil, kendi çıkarlarını ön plana alacakları ve gi­derek toplumu siyaset dışı bırakmaya çalışa­caklarından kuşku duymaktadır.

Weber bürokrasiyi sosyal İlişkiler içinde ele almış, ayrıca Marks'ın yaklaşımına katkı ola­rak özerk bir alan olarak sistematik bir şekil­de inceleyip teorisini kurmakla birlikte konu­nun İşlevsel olmayan yönleri ve insan ilişkile­riyle ilgili yönü zerinde fazla durmamıştır. Bu eleştirileri şu noktalarda toplayabiliriz:

a) Bürokratik yapının hakimiyeti, teknokra­si: Marks bürokrasinin kendini devletin en son amacı olarak göreceğini, muhteva yerine biçim koyacağını belirtmiştir. R.Michels, Bru-no Rizzİ, James Burnham, M.Djilas, Galbra-İth ve Mills bürokrasiyi oligarşik bir egemen­lik sistemi olarak gördüler. Djilas Yeni Sınıf adlı eserinde sosyalist ülkelerde bürokrasinin yeni bir yönetici sınıf olarak kapitalistler gibi halkı sömürdüğünü İleri sürmektedir. Burn­ham da sanayinin gelişmesi, işlerin karmaşık­laşması aşırı bilgi ve uzmanlık istemesi sonu­cu siyasî ve ekonomik bürokrasinin geliştiğini, siyasî ve ekonomik iktidarın bürokrasinin en üst kademelerindekilere geçtiğini belirtir. Bu Galbraith'in Yeni Endüstri Toplumu adlı çalış­masında "t ckno-strüktür" adını verdiği, Duver-gern'in "teknokrasi" dediği teknokrat sınıfın yönetimidir, bu gelişmeler klasik demokrasi anlayışın güzden geçirilmesini gerekli kılacak niteliktedir.

b)  Bürokraside   İşlevsel   olmayan   yönler: Amerikalı Sosyolog Robert Mcrton, Weberci bir yaklaşımla bürokrasinin soyut ve genel dü­zenlemeler gerektirdiğini kabul ederek, kural­ların tarafsız bir şekilde uygulanmasının stan­dart bir davranışla mümkün olduğunu söylemckte ve aracın amacın yerine geçişi olan bi­çimciliği şöyle açıklamaktadır7: Nasıl bazı di­nî ayinlerde davranışın temelinde yatan kural kendi başına bir amaç olarak alınıyorsa, bü­rokraside de standartlaştırılmış disiplin ve dav­ranışlar amaç niteliği kazanmaktadır. Mer-ton'a göre bir bürokratik örgütü incelediğimiz­de İdeal model olmak yerine kurallara bağlılı­ğın hem işlevsel olduğu ve örgütsel verimi art­tırdığı, hem de işlevsel olmadığı (dış fonksiyo­nel) ve verimi azalttığı görülebilir. Merton bu­nun dışında Örgütte işlevsiz yapıların da oldu­ğunu belirtmiştir.

c) Bürokraside insan ilişkileri yönü, grup ve çatışma: Amerikalı sosyolog Melville Dalton bir örgülte örgüt üyelerinin ve örgütsel grupla­rın daha geniş örgütsel amaçların zararına da olsa kendi kişisel çıkarları peşinde koşabile­ceklerini, güçlerini artırma mücadelesi verebi­leceklerini ortaya koymuştur. Bu çatışmaların giderek örgütsel yaşamın her alanını etkiledi­ğini, faaliyette bulunanlarca da faaliyetin res­mî politikalara uyumlu görünmesinin sağlandı­ğını belirtir. Fransız Sosyolog Crozier örgüt­sel yapının İç işleyişini daha ayrıntılı olarak açıklamaktadır. Crozier bürokratik yapıda ko­nan genel ve soyut kuralların hiç bir zaman her alanı kapsamadığını, her grubun kendi yet­ki alanını genişletmeye, bağımsızlığını koru­maya ve üst konumdakilerin keyfî müdahalele­rinden korunmak İçin mevzuatı ustalıkla kul­lanmaya çalıştığını belirtmektedir. Bürokrasi­de mevzuattan doğan belirsiz alanların her za­man olduğunu, bu durumun örgütteki meslek grupları arasında çatışma doğurduğunu bclir-lir. Mevzuatla düzenlenmeyen alanı dcncllc-yen grubun stratejik üstünlüğe sahip olduğu­nu ve Örgütsel ödüllerden büyük pay aldığını belirtir.

d) Diğeryaklaşımlar: Bürokrasiyle ilgili deği­şik görüşler ortaya konmuştur. Bunlardan ör­gütsel büyüme ve örgütsel yeteneksizliğin ku­rumsallaşması   yaklaşımı,   konunun   değişik yönlerine ışık tutacak niteliktedir. Merton ör­gütlerin başlangıçta amaçlarını etkinlikle ycrİ-nc getirirken, zamanla nötr veya olumsuz iş­levler edinebildiklerini göstermiştir, parkin-

son ise buna rağmen Örgütlerin bir büyüme İÇİnde olduklarını, iş yapmaktan ziyade kendi kendileri için genişlediklerini bclritmiştir. Bü­rokratik örgütlere bu olumsuz yaklaşımlardan bir tanesi Peter Prensibi adı verilen, bürokra­tik örgütlerin hiyerarşik yapısıyla alay eden ve örgütleri bir beceriksizler yığını olarak tanım­layan çalışmadır. Pcter, Örgütlerde herkesin başarılı olduğu müddetçe ilerlediğini, başarı­sızlık sınırına gelen kişinin ilerlemesinin dur­duğunu, dolayısıyla bürokratik Örgütlerde ba­şarısızlığa prim verildiğini belirtir.

 

Toplumsal Yapılar ve Bürokrasinin Niteliği

 

Bürokratik yapıların incelenmesinde dikka­te değer bir yaklaşım da bürokrasinin nitelikle­rinin toplumların içinde bulundukları bazı de­ğişkenlerle ne tür ilişki içinde olduğunun ince­lenmesidir. Bu yaklaşımda toplumun İçinde bulunduğu sosyoekonomik koşullar, toplumla­rın gelişme düzeyleri, tarihî geçmişleri, top­lumsal güçler dengesi, toplumun politik terci­hi vb. bürokrasinin çevresi olarak incelenmek­te ve bürokrasi üzerinde yaptığı etkiler ele alınmakladır.

Az gelişmiş ülkelerde bürokrasi sorunlarını inceleyen Einscnstat, az gelişmiş ülkelerin bü­rokrasilerinin, gelişmiş ülkelerinkinden farklı olduğunu, onların gelişmiş ülke bürokrasileri­ni taklit etliklerini, ülkenin yeni bağımsız ol­ması, geçmişte sömürge olması ve eski gele­neksel bir devletin devamında kurulması gibi olguların bürokrasinin yapısı ve işleyişi üzerin­de önemli etkisi olduğunu ve bu değişkenlerin bürokrasilerde önemli farklılıklar yarattığını belirtmiştir. Dolayısıyla lıcr toplumun tarihî geçmiş ve uygulaması bir bürokratik kültür ya­ratarak devam etmektedir. Bu yaklaşımda ge­nel olarak, sivil toplum alanının gelişmediği toplumlarda kalkınma çabalarını yürütme, ye­ni bir ulus yaratma çabalan bürokrasi eliyle sürdürülmekte ve bürokrasi bu toplumlarda gelişmiş ülkelere göre çok daha merkezî bir yer işgal et inektedir. Tarihî geleneği olan ülke­lerde de geleneksel bürokratik üslup devam etmektedir. Bu yaklaşım az gelişmiş ülkelerde gelişmiş ülkelere göre bürokrasinin üslubu­nun daha emredici olmasına dikkat çekmekte­dir. Ancak bu ülkelerde bürokrasi yeterince farklılaşmış ve uzmanlaşmış değildir.

Günümüzde bürokrasinin iş bölümü ve uz­manlaşma özelliklerine sahip olarak belirli bir hiyerarşik yapı içinde örgütlenmiş, kişisel ol­mayan, genel kurallara göre İşleri yürüten gö­revliler olduğu söylenebilir. Artık günümüzde sadece kamu sektörü değil sanayi işletmeleri de büyük bürokratik örgütler olarak belirmek­tedirler, hicks, serbest bireysel girişimin, ilk aşamasından sonra kurumsallaşarak bürokra­tik bir örgütle sürdüğünü, kalıcılığın bürokra­si ile mümkün olduğunu Webervârî bir üslup­la belirtmektedir. Dolayısıyla bürokrasi XX.-yüzyıl toplumları için kaçınılmaz bir olgudur. Pek çok İnsan, yaşamını belirli bir bürokratik mekanizmanın yönlendirdiği çevrede geçir­mektedir. Bu durumun insan zihninde bir ta­kım hoşnutsuzluklar yarattığına Peter L.Ber-ger tarafından işaret edilmiştir. Büyük bürok­ratik Örgütlere karşı bir başka karşı çıkış da E.F.Schumacher'den gelmiştir. Schumacher, Küçük Güzeldir adlı yapıtında aşırı büyüme­nin sınırına gelindiğini, etkinliğin ve yenilik ya­ratma güdüsünün azaldığını belirterek aşın büyümeye karşı daha ufak örgütlenmeleri önermektedir. Crozier de idarenin etkinliği­nin insan öğesini de dikkate alarak katı bir akılcılığı geçersiz kılan yöntemlerle yeniden düzenlenmesini önermektedir. Bürokrasinin toplum çıkan yerine kendi çıkarını ön plana al­ması, giderek toplumu siyaset dışı bırakarak kendini onun yerine koyması tehlikesi ise her zaman mevcuttur. Bugün sorun, bürokrasiyi reddetme değil, bu tür aksaklıkların giderilme­si sorunudur. Bu sorun bugünün ve geleceğin toplumlarını en fazla meşgul edecek sorunlar­dan biri olarak gözükmektedir.

Türkiye'de Bürokrasi

 

Osmanlı devletinin yükseldiği yıllarda sivil bürokrasi, yönetici grup içerisinde ikinci plan­da katmıştır. Bu dönemde yönetici grupta as­kerî bürokratlar egemendir. XVI.yüzyı1ın so-

nuna kadar süren bu dönemde padişahlık ku­rumu çok güçlüydü ve bürokrasiyi denetliyor­du, yani ona hakimdi. Gerileme dönemindey-se söz konusu yapı önemli değişiklikler geçir­miştir. Çeşitli nedenlerle merkezin gelirlerin­de düşmeler olmuştur. Bu durumun sonucu olarak doğrudan vergilendirme yerine iltizam sistemi getirilmiştir. Ayrıca merkezde bürok­ratları yetiştiren eğitim sistemi (Enderun Mektebi) bozulmuştur. Bunlar ve diğer ne­denlerden ötürü merkezde oligarşik bir siya­sal sistem gelişmiş, siyasal güç, padişah ile as­ker, dinî ve sivil bürokratlar arasında paylaşıl­maya başlanmıştır. Tanzimat döneminden iti­baren sivil bürokrasinin, reform hareketleri­nin başını çektiği görülür. Sivil bürokrasi bu dönemde padişahlık kurumu karşısında bir öl­çüde hareket özgürlüğü kazanmış, bu özgürlü­ğü kurumlaştırmaya çalışmıştır. Cumhuriyet Türkiyesi ise padişaha bağlı ve büyük Ölçüde kendi çıkarını düşünen bir bürokrat kadro devralmış, bu nedenle de Cumhuriyet'in kuru­cuları, temelde biçimsel bir akılcılığa sahip, araç niteliğinde bir bürokrat kadro geliştirme­ye çalışmışlardır.

Aytekin YILDIZ Bk. Burjuvazi; Devlet; Ordu; Sosyal Sınıflar.